Juan Alberto Fuentes Knight | Política y sociedad / PERSPECTIVAS

La idea de fomentar la emigración puede parecer una locura. Por una parte, las autoridades de Estados Unidos plantean la reducción de la migración desde el Triángulo Norte a Estados Unidos como un objetivo central de su política exterior, y lo vinculan con el tema de la seguridad. Por otra, los críticos del modelo o estrategia de desarrollo que se ha seguido hasta ahora en Centroamérica aseguran que la emigración es una manifestación de su fracaso y que lo que hay que hacer es cambiar esa estrategia para así evitar caer en la «exportación de pobres». La migración es vista como un síntoma de fracaso.

Ambas visiones pueden cuestionarse a la luz de cuatro hechos. Primero, las migraciones son parte del «paquete» de bienes, servicios, capitales, tecnología, ideas e información que actualmente enlaza a todas las economías del mundo, y que son la base de la globalización. La migración es parte de un proceso de globalización que difícilmente retrocederá hasta desembocar en una situación de autarquía en que ya no existan migrantes. El fracaso del modelo de desarrollo no es la única causa de las migraciones. Incluso en países muy exitosos hay personas y grupos que dejan el país, y hay otros que buscan entrar.

Actualmente hay quienes intentan detener ese proceso, o sujetarlo a nuevas reglas fijadas unilateralmente, como propone el presidente Trump, y como también lo ha hecho la Unión Europea en relación a migrantes provenientes de África o el este europeo. Pero las fuerzas que favorecen esa globalización -constituidas por empresas, bancos, algunos estados y diversos actores sociales- no van a desaparecer de la noche a la mañana. Como consecuencia, las migraciones, reguladas o indocumentadas, seguramente con altibajos, continuarán.

Segundo, existen países que han adoptado estrategias de desarrollo que buscan aprovechar las emigraciones de sus ciudadanos como un factor que debe aprovecharse, para beneficiar al conjunto del país y a los migrantes. No es una locura. El ejemplo más visible es Filipinas, que desde la década de 1970 impulsó una agresiva estrategia para asegurar un proceso amplio y sostenido de emigración. Llegó incluso a establecer como meta la emigración de un millón de filipinos por año, sujeto a regulaciones de diverso tipo y con un fuerte énfasis en la protección de los derechos de los trabajadores y de las trabajadoras -muchas empleadas domésticas y enfermeras- que viajan al exterior.

Tercero, y vinculado a lo anterior, está el hecho de que la migración puede ser una fuente fundamental de prosperidad y bienestar. Desde una perspectiva económica, significa aumentar la productividad de una persona o familia al ubicarla en un nuevo contexto que le permite generar mayores ingresos e inversiones, mejorar la educación y salud de los hijos y contribuir al bienestar de la comunidad de donde proviene mediante el envío de remesas. Identificar estos beneficios no implica dejar de reconocer que también tiene costos, como la separación de las familias, la discriminación en los países de destino y el sentido de desarraigo.

Cuarto, la migración no tiene que ser un proceso espontáneo, sin ninguna protección o ninguna regulación del proceso de salida, tránsito e ingreso de las personas que emigran. Hace pocos meses se aprobó en el seno de las Naciones Unidas el «Pacto global para una migración segura, ordenada y regular», aunque con la visible oposición de Estados Unidos, ratificada por el presidente Trump en su discurso en la asamblea de la ONU. Este pacto reconoce que la migración contribuiría a alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible si se administrara de manera adecuada. El Pacto global, desde su título, propone alcanzar un flujo de migraciones que sea «seguro, ordenado y regular».

Los cuatro hechos anteriores, que incluyen las migraciones como un proceso inevitable, la existencia de países que estimulan la emigración bajo ciertas condiciones, los beneficios que pueden generar las migraciones y el reconocimiento internacional de que debe favorecerse una migración segura y ordenada, justifica no limitar una estrategia de migraciones a buscar reducir las emigraciones y a atender a los retornados. La búsqueda de un flujo de migración «seguro, ordenado y regular» de centroamericanos a otros países, y no solo a Estados Unidos, podría ser parte de una estrategia más selectiva y proactiva de migraciones por parte de los países centroamericanos o del Triángulo Norte.

Esta estrategia debiera basarse en varias premisas o principios. Como punto de partida, sería fundamental que esta estrategia distinguiera claramente entre migraciones resultantes de aspiraciones económicas que buscan cumplirse, y migraciones que consisten en desplazamientos de refugiados, que tienen una dimensión humanitaria. Lo prioritario sería desarrollar una estrategia aplicable al primer tipo de migración, de origen económico, que es el que predomina en Centroamérica. Es el menos regulado: no está sujeto a normas internacionales ni a principios éticos, como ocurre con refugiados provocados por conflictos, violencia o desastres.

Como segunda premisa, cabría transitar de una estrategia implícita de laissez-faire (dejar hacer, sin mayor intervención del Estado) a una estrategia proactiva, con apoyo decidido del Estado. Hasta ahora los países del Triángulo Norte, como lo ha documentado ASIES, FOSDEH y Fundaungo, no han tenido estrategias con una orientación proactiva dirigida a evitar la deportación o, menos, a facilitar la migración y a garantizar condiciones adecuadas de vida para aquellos ciudadanos centroamericanos motivados primordialmente por aspiraciones económicas. En el caso de El Salvador, se ha contemplado una visión más integral del proceso de migración, que implica posibles apoyos al migrante que se inician desde su salida de su país de origen y que terminan hasta después de haber retornado, pero que falta concretarse. Tiende a predominar, especialmente en Guatemala, una estrategia de laissez-faire, de inercia, sin una gestión activa de los migrantes que entran o salen del país, en contraste con estrategias más centradas en la regulación en otros países, ya sea de gestión activa de la emigración, como en las Filipinas, o de la inmigración, como en Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea.

En tercer lugar, habría que reconocer que el contexto externo, y especialmente el principal destino de las migraciones centroamericanas, favorece cierto sesgo de su estrategia de migración. Específicamente, la política de Estados Unidos en relación a Centroamérica, como la de la Unión Europea en relación a África y a otras regiones, tiende a sesgar la política migratoria hacia ámbitos de seguridad y a la búsqueda de acciones dirigidas a reducir la emigración. Implica abandonar o despreciar políticas dirigidas a favorece una migración segura, ordenada y regular, que respete los derechos de los migrantes, lo cual no debiera ocurrir con una estrategia centroamericana de migraciones.

Finalmente, es fundamental hacer una distinción entre migrantes temporales y permanentes. En las condiciones actuales, y si bien la migración permanente puede tener un impacto mayor sobre los ingresos de quienes migran, existen numerosas experiencias que sugieren que acuerdos bilaterales de migración temporal pueden ser un aporte más realista a asegurar flujos seguros, ordenados y regulares de migraciones. Actualmente Canadá permite el ingreso de migrantes guatemaltecos en estas condiciones, pero existen múltiples experiencias que convendría evaluar con detenimiento para aumentar sus beneficios y reducir sus costos.

Uno de los programas sobre migrantes temporales más tempranos fue el de los braceros, convenido entre los gobiernos de México y Estados Unidos en 1943. Fue un momento en que las necesidades de combatir y de atender la producción militar en Estados Unidos resultaba en insuficiente mano de obra disponible para atender la agricultura norteamericana. Ante ello, el Gobierno de Estados Unidos acudió al de México para que se pudiera suplir esa demanda con trabajadores mexicanos. México, que acababa de declarar la guerra a los países del eje, estuvo de acuerdo con la propuesta: la concibió como un aporte de México al esfuerzo de los aliados en la guerra y como una fuente de beneficios económicos.

Lo convenido incluía facilidades de alojamiento, servicios sanitarios, tratamiento médico, transporte y salarios equivalentes a los de los trabajadores norteamericanos en el campo, así como su formalización mediante un contrato de trabajo escrito en español. Dio lugar a una movilización masiva de trabajadores mexicanos: llegaron a sumar 4.5 millones durante toda su duración, que se extendió por 22 años, hasta terminar en 1964. Generó empleo e ingresos y contribuyó a una expansión y modernización de la agricultura en California.

A menudo, también incluyó abusos, discriminación, y condiciones lamentables de trabajo y de alojamiento que no reflejaban lo convenido. También estuvo acompañado por otros flujos migratorios ilegales, que se ampliaron cuando el programa terminó. La oferta tan grande de mano de obra mexicana, y especialmente mecanismos inadecuados de regulación y supervisión del proceso de reclutamiento de trabajadores, dieron lugar a que trabajadores acudieran a sobornos para ser parte del programa, contraviniendo su espíritu inicial. Sin embargo, permitió establecer un patrón de migración temporal y legal que alternaban épocas de trabajo con el retorno de los trabajadores a sus comunidades, replicado posteriormente en otros países europeos y del Medio Oriente.

Filipinas, con aproximadamente la mitad de sus migrantes temporales y el resto permanentes, y que en su conjunto corresponden a aproximadamente una décima parte de su población, ilustra lo que es una estrategia más amplia para favorecer la emigración regular. Ha comprendido una sólida red de instituciones públicas para implementarla, para darle seguimiento a varios temas: las necesidades laborales y financieras de los migrantes, las relaciones con la diáspora que comprende a migrantes permanentes, y los conflictos por el maltrato de migrantes en el exterior.

Desde que se inició la implementación de esta estrategia, se le dio atención a la protección de los derechos laborales de los migrantes filipinos, reflejado en una reforma del código de trabajo. Un ingrediente básico de esta estrategia ha sido asegurar la existencia de contratos, certificados por el Gobierno, de todos los migrantes temporales.

Con base en una institucionalidad pública sólida, la estrategia ha buscado regular a las empresas privadas responsables de reclutar migrantes y de ubicarlos en otros países, aplicar normas y procedimientos al empleo de filipinos en el exterior -incluyendo contratos estándar y acuerdos bilaterales con gobiernos de países que son el destino de los migrantes-, establecer procedimientos judiciales con el fin de fijar compensaciones financieras para migrantes que han sido víctimas de abusos, fortalecer apoyos de diverso tipo para las familias de migrantes que permanecen en Filipinas, empoderar a los migrantes y facilitar el ejercicio de sus derechos cívicos y políticos, y ofrecer oportunidades para la reintegración.

Parte del contexto externo que ha condicionado esta estrategia es que la emigración masiva, y en buena parte temporal, despegó con contrataciones de trabajadores de Filipinas en los países del Golfo, en el Medio Oriente, como resultado del auge en la construcción civil y de otras obras en la industria del petróleo después de 1973. Posteriormente se extendió a otros países asiáticos, primero a Japón y Corea y luego a los demás «tigres asiáticos». Reclutamiento ilegal, contratos falsos, comisiones excesivas, largas horas de trabajo y ausencia de vacaciones (especialmente para trabajadoras domésticas) han sido parte de los problemas que el Gobierno ha buscado resolver mediante diversas acciones de regulación y seguimiento.

El destino geográfico y la naturaleza temporal de la migración -los migrantes retornan a Filipinas y muchos vuelven a emigrar- hace que la situación de Filipinas sea diferente a la de los países centroamericanos, pero ilustra lo que pueden ser algunos de los desafíos de una estrategia de emigración proactiva. Las remesas, como en el caso de Guatemala, han llegado a representar en torno al 10 % del PIB.

La experiencia filipina no está exenta de críticas. Incluyen la incapacidad de implementar una estrategia más flexible, especialmente ante coyunturas desfavorables como la crisis de 2008-9, cuando la emigración y las remesas se desplomaron. La falta de control ha dado lugar a excesos, como el caso de decenas de miles de mujeres capacitadas en enfermería con la esperanza de migrar, pero sin que su nivel técnico fuera el adecuado para trabajar en el exterior. También ha sido evidente la debilidad de sus políticas para facilitar la reinserción de retornados, así como la excesiva dependencia de la emigración y de los flujos de divisas que genera. Las críticas plantean que todo ello ha reforzado un proceso de inserción desigual en una economía mundial extremadamente asimétrica.

Por otra parte, han existido numerosos programas regulados de migración, que generalmente han permitido la migración temporal. Los países más desarrollados de Europa, como Alemania o Suiza, permitieron la inmigración temporal de ciudadanos españoles y portugueses durante las primeras décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, correspondiente a los llamados «treinta gloriosos» años de auge que ocurrieron entonces. Con la posterior desaceleración económica de la región, comenzó a restringirse el alcance de estos esquemas.

Actualmente existen algunos programas más acotados que toman en cuenta las necesidades de mano de obra en ciertos sectores. Lo ejemplifica la política actual de Alemania para emplear a enfermeras. No involucra la inmigración temporal y responde al cambio demográfico en Alemania, en particular al aumento de la proporción de adultos mayores en su población. En este caso, para ser elegible, deben cumplirse ciertas condiciones de salud y credibilidad, además de hablar alemán y contar con un certificado de enfermería aceptado en Alemania.

Para estimularlo, los gobiernos de Alemania y Vietnam han impulsado el aprendizaje del alemán y de ciertos conocimientos técnicos e interculturales para candidatos vietnamitas en su país, que luego proceden a capacitarse en enfermería en Alemania. También existen acuerdos con otros países. Con el apoyo del gobierno y de la cooperación alemana se busca que los candidatos puedan aprender el alemán y adquirir los conocimientos requeridos. Luego están sujetos a exámenes para determinar si son elegibles o no para migrar y trabajar en el ámbito de la enfermería en Alemania.

Un programa de trabajadores migrantes temporales que amerita atención es el que se implementó en Nueva Zelanda a partir de 2007. Es considerado un ejemplo internacional de buenas prácticas y ha sido evaluado rigurosamente por el Banco Mundial.

Inicialmente permitía que 5 mil trabajadores temporales de las islas del Pacífico trabajaran durante 7 meses en la horticultura y viticultura. Tenía dos objetivos: contribuir al crecimiento de estas industrias y favorecer el desarrollo de las islas, como parte de la estrategia de cooperación para el desarrollo de Nueva Zelanda.

En este programa se ha buscado mitigar el riesgo de que los migrantes se vuelvan permanentes -una de las principales preocupaciones en los países de destino, como Nueva Zelanda- favoreciendo el empleo de los trabajadores temporales con el mismo empleador, aun cuando vuelvan a su país de origen cada año. Los empleadores también deben pagar los costos de deportar a trabajadores que permanecen ilegalmente en Nueva Zelanda, con lo cual seleccionan cuidadosamente a los que consideran que retornarán a su país de origen al terminar los 7 meses de trabajo.

Además, la competencia entre comunidades por lograr estos empleos ha dado lugar a presión social para que no se exceda el tiempo legal, pues tiene un efecto de reputación negativo, que reduce las posibilidades de que otros trabajadores del lugar puedan ser seleccionados para participar en el programa más adelante. Los procesos de reclutamiento pueden involucrar a las comunidades, pero con supervisión del Ministerio de Trabajo del país de origen, y con una decisión final del empleador acerca de los trabajadores que se contratarán.

A su vez, el Ministerio de Desarrollo Social de Nueva Zelanda previamente debe dar a conocer a la población neozelandesa las oportunidades de trabajo que se ofrecerán a los migrantes, antes de que se les ofrezcan a estos. Así se evita que ocurra un desplazamiento de empleos nacionales por migrantes. Regulaciones laborales estrictamente aplicadas también impiden que se les cobre a los trabajadores comisiones de reclutamiento, que se les pague menos del salario mínimo o que no se respeten sus derechos laborales.

Como consecuencia de estas medidas, no ha habido desplazamiento de trabajadores neozelandeses, casi todos los migrantes han regresado a su lugar de origen y los abusos de los trabajadores han sido escasos. La participación de trabajadores en este esquema temporal le ha permitido a sus hogares aumentar sus ingresos y sus inversiones, mejorar sus condiciones subjetivas de vida, aumentar la matriculación de niños y contribuir a ciertas mejoras en las comunidades de origen por el gasto adicional de estos hogares.

Fomentar la emigración no es una locura. Depende de cómo se haga y con qué socios. Los países centroamericanos podrían seguir una estrategia selectiva y de largo plazo para hacerlo de manera que se aprovecharan sus beneficios y se redujeran sus costos. Implica diversificar destinos y enmarcarse dentro de los objetivos de lograr una migración segura, ordenada y regular, como propone el Pacto global para la migración.

Una propuesta sería llegar a un acuerdo con México sobre migración temporal. Buscaría garantizar que los derechos de los trabajadores guatemaltecos se respetaran en ese país, con base en contratos explícitos, y que existieran condiciones aceptables de alojamiento y transporte. Requeriría una nueva institucionalidad o agencia pública para asegurar que efectivamente se implementara lo convenido con México, con adecuado seguimiento y control. Esta institucionalidad también podría darle seguimiento a lo acordado en materia migratoria con Canadá. Tendría que funcionar con base en criterios nacionales de desarrollo económico y social y no solo de seguridad, de manera que pudiera fomentar la migración segura y protegida. Podría ser el germen de una nueva era.

Juan Alberto Fuentes Knight

Economista guatemalteco.

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