Juan Alberto Fuentes Knight | Política y sociedad / PERSPECTIVAS

De acuerdo con un artículo del Washington Post del 22 de septiembre, reproducido dos días más tarde por Prensa Libre, durante el año fiscal 2018 (que va de octubre de 2017 a agosto de 2018) la mayor parte de inmigrantes detenidos en la frontera de Estados Unidos con México eran guatemaltecos. Con datos de la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de Estados Unidos, se determinó que durante ese período casi 43 mil guatemaltecos fueron impedidos de cruzar ilegalmente la frontera sur de Estados Unidos. Ello se compara con 33.1 mil de Honduras, 11.5 mil de El Salvador y 2 mil de México. Además, el mayor crecimiento de inmigrantes aprehendidos entre 2018 y 2017 correspondió a Guatemala. El contraste entre Guatemala y los demás países es aún mayor en el caso de los menores no acompañados que fueron detenidos durante el mismo período: 20.7 mil de Guatemala, 9.8 mil de Honduras, 9.3 mil de México y 4.3 mil de El Salvador.

Si sumamos estas dos categorías de inmigrantes detenidos, tenemos que en el año fiscal de 2017 aprehendieron en la frontera a un total de 39.5 mil inmigrantes guatemaltecos, mientras que en 2018 detuvieron a 63.5 miles, lo que significa 24 mil inmigrantes adicionales, equivalente a un incremento del 60 %. Y para tener una cifra total de los deportados tendríamos que incluir no solamente los detenidos en las fronteras sino también a aquellos aprehendidos en diversos poblados norteamericanos, cuyo número también ha aumentado como consecuencia de las nuevas políticas antiinmigrantes del presidente Trump.

Hasta ahora se ha enfrentado este inmenso desafío principalmente con programas todavía modestos de apoyo a los guatemaltecos o centroamericanos deportados, y con servicios consulares para migrantes en el exterior. Según estudios de la Organización Internacional de Migraciones (OIM) sobre la experiencia de numerosos países que han buscado atender a retornados, los programas para atenderlos casi no han afectado la decisión de migrar o de retornar al país de origen.

Sin embargo, en un contexto de masivo retorno involuntario, o de deportación, estos programas, ampliados, son indispensables. En otras palabras, la emigración y las deportaciones continuarán. Y estos programas, como el de la Fundación Avina en Guatemala y otros países centroamericanos, sirven como mecanismo de protección social y de eventual integración económica de aquellos ciudadanos que retornan en una situación de extrema vulnerabilidad; de no resolverse también pueden ser fuente de grandes tensiones sociales.

La OIM ha concluido que estos programas deben ser integrales e incluir varios ingredientes. Implican a) concebir el retorno como un proceso debidamente planificado que idealmente cubra desde la situación previa a la salida del retornado hasta la situación posterior a la llegada; b) intervenciones que incluyen apoyo para iniciar negocios, educación y ubicación de empleo, recursos y gestión financiera, y el acceso a servicios, además de apoyo psicosocial, incluyendo medios para integrar a retornados a redes sociales en un ambiente estable; c) la coordinación y participación de actores externos mediante alianzas público-privadas, el involucramiento de diásporas y la responsabilidad social-empresarial; y d) el monitoreo y medición de los avances. Especialmente importante es contar con un componente que asegure la generación de ingresos y capacidades técnicas.

Estas conclusiones reflejan un análisis actualizado de experiencias recientes, pero enfrentan dos tipos de amenazas que pueden limitar su efectividad: primero, no alcanzar la masa crítica adecuada para un contexto como el del Triángulo Norte, con deportaciones crecientes que amenazan con ser masivas; segundo, tienen serias dificultades para resolver el problema eminentemente económico que surge en países que no han podido generar empleo decente ni para aquellas personas que decidieron no emigrar.

Evitar el primer peligro requeriría «pensar en grande», con programas realmente masivos de apoyo a los retornados, que implica en muchos casos extender sus beneficios a las comunidades a las que llegan con el fin de evitar un rechazo a los recién llegados y para cumplir con criterios de equidad. Evitar el segundo peligro de no superar el estancamiento económico que afectan al conjunto del país requiere implementar acciones que aseguren un crecimiento económico acelerado y una mejora sostenida para el conjunto de la población.

Sin entrar al segundo desafío, que supone proponer una ambiciosa estrategia de desarrollo, cabe ilustrar lo que puede ser un programa amplio y ambicioso para retornados, con una exposición de lo que probablemente haya sido el programa más exitoso de repatriación en la historia mundial: el que implementó el Gobierno de Estados Unidos para apoyar la reincorporación de los miembros del ejército que volvieron a ese país cuando terminó la segunda guerra mundial. El libro The GI Bill, a New Deal for Veterans, de A.C. Altschuler y S.M. Blumin explica el contenido e impacto de este programa.

Un indicador del tamaño del programa es que estuvo dirigido a atender a casi 16 millones de veteranos que volvieron de la guerra, con un costo en miles de millones de dólares. Más de 8.3 millones recibieron beneficios de desempleo, 7.8 millones fueron beneficiados con educación universitaria, vocacional o de otro tipo, y 4 millones recibieron préstamos garantizados para comprar viviendas o desarrollar sus negocios o granjas.

Hubo factores que facilitaron la implementación del programa, como el hecho que hubo una reconversión de la economía de orientación militar hacia una civil, lo cual generó un auge que dio lugar a que el 70 % de los excombatientes retornados ya tenían empleo a los 6 meses de haber dejado el servicio militar. Ello significó que el beneficio o subsidio de desempleo otorgado mediante el GI Bill no generó tantas necesidades de recursos como originalmente se había temido; sirvió para facilitar la búsqueda de empleo durante un período razonable. También significó que la ampliación de la educación y la capacitación que se reflejó en una oferta de mano de obra más calificada tuvo una contraparte en una demanda dinámica de empleo: era el resultado de un amplio proceso de reconversión industrial y del inicio de la expansión de una oferta diversificada de servicios.

La proporción de veteranos de guerra que quiso aprovechar las oportunidades de estudio que ofrecía la GI Bill superó las expectativas. El programa cubría hasta 4 años de estudios, en centros públicos o privados, además de costos de alojamiento y alimentación. Solamente un 25 % de los excombatientes había completado la educación secundaria, pero ello no impidió que 5.6 millones de veteranos aprovecharan oportunidades de capacitación o de formación vocacional. A su vez, 2.2 millones ingresaron a las universidades. El esfuerzo en su conjunto dio lugar a un verdadero brinco de la competitividad en Estados Unidos.

El conocido gurú de la administración de empresas, Peter Drucker, calificó esta iniciativa como el evento más importante del siglo XX, pues le permitió a Estados Unidos iniciar su transformación para convertirse en una sociedad del conocimiento. Bill Clinton lo calificó como uno de los programas sociales más exitosos de Estados Unidos. Hubo una expansión de las capacidades físicas y humanas de universidades y centros de enseñanza en general, y los excombatientes demostraron ser más aplicados que el resto de los estudiantes, con una proporción alta que escogió carreras técnicas, incluyendo ingeniería y arquitectura. Se atribuyen varios premios Nobel y Pulitzer a distinguidos profesionales que no hubieran podido estudiar sin el financiamiento de este programa, además de que generó una ola de profesionales de prestigio en todas las áreas, incluyendo el arte.

El GI Bill parece haber tenido un mayor impacto en el área de la educación universitaria que en la educación técnica o vocacional, aunque sin que ésta fuera insignificante. Hubo algunos centros educativos que surgieron solamente para atender la nueva demanda técnica o vocacional, sin todas las capacidades requeridas para hacerlo, y con un grado de descentralización que no favoreció su monitoreo y control. A su vez, la capacitación técnica se orientó al desarrollo de capacidades de mantenimiento, reparación, servicios y construcción, más que al conocimiento de las tecnologías que entonces eran la base de la reconversión industrial de los Estados Unidos. En cierta manera ya respondían a lo que sería la expansión futura de la economía de servicios.

Hubo varias evaluaciones del GI Bill, y parte de su éxito es que logró modificarse para superar ciertas limitaciones, aunque algunos problemas nunca pudieron resolverse. Hubo críticas de la capacitación en la agricultura, ya sea porque algunos de los beneficiarios eran demasiado marginales como para desarrollarse exitosamente, o porque ya eran exitosos y no necesitaban la capacitación para mejorar su condición. El impacto de la mayor educación o capacitación fue menor en las áreas tradicionalmente pobres, como en el sur. Las mujeres y los negros se beneficiaron en menor proporción que los blancos, y fueron objeto de distintas formas de discriminación, muy fuertes en esa época, previo a las conquistas de los derechos civiles en la década de 1960. Sin embargo, la nueva demanda de servicios de capacitación también abrió espacios para que surgieran y se desarrollaran centros de excelencia en áreas tan diferentes como las artes y los servicios culinarios.

Desde entonces ha habido muchas lecciones que se han aprendido de experiencias de capacitación y educación de diversos programas de retornados, como lo ha documentado la OIM. Sin embargo, lo que más llama la atención es el tamaño del esfuerzo realizado en Estados Unidos, así como la capacidad de la economía norteamericana para absorber la mano de obra mejor calificada.

Esfuerzos recientes en Guatemala, como los reportados por Prensa Libre el 27 de septiembre de este año y realizados por un proyecto de 5 años de duración apoyado por la Unión Europea, Agexport e INTECAP para capacitar a jóvenes –que podrían ser migrantes–, parecieran responder a las características y necesidades de la economía guatemalteca. Sin embargo, subsiste un problema de demanda de la mano de obra. Así, mediante la capacitación en áreas como el inglés, mecánica, panadería, corte y confección, gastronomía, reparación de computadoras, plomería, electricidad y emprendimiento se capacitaron a 12 mil jóvenes y se plantea como éxito haber logrado que más de 3 mil encontraran empleo. Como es bien sabido, persiste una falta de oferta de empleo, especialmente si se toma en cuenta que cada año Guatemala cuenta con 250 mil jóvenes adicionales en edad de trabajar. Contrasta con ello la ausencia de un sector empresarial con la voluntad y capacidad de invertir y de generar una demanda equivalente de empleo.

Otros componentes del GI Bill, además de las experiencias reseñadas por la OIM, pueden dar algunas luces de lo que se requeriría para generar mayor actividad económica en beneficio de los retornados. Una conclusión importante de esta iniciativa es que los préstamos para pequeños negocios o granjas no fueron especialmente exitosos, principalmente debido a que banqueros y autoridades no creían que otorgar préstamos a jóvenes veteranos sin experiencia tendría éxito. Otra conclusión más positiva e importante es que los préstamos para vivienda, en cambio, tuvieron resultados muy positivos.

Montos bajos de préstamos y un plazo muy corto para pagarla, así como el hecho que los préstamos solo podían cubrir la mitad del costo de la casa, limitó las perspectivas iniciales de la primera propuesta para favorecer la compra de casas por parte de los veteranos norteamericanos. Pero un aumento posterior de los montos y proporciones y una extensión del plazo de pago -de hasta 30 años-, además de otras políticas complementarias de fomento de la vivienda, dio lugar a que 4 millones de jóvenes veteranos pudieran comprar sus casas a los pocos años de haber vuelto de la guerra.

El GI Bill muestra cómo un programa ambicioso de atención a los retornados puede ser exitoso y beneficiar a todo el país. Circunstancias especiales no permiten duplicarlo en otros países, pero ilustran la necesidad de pensar en grande, con múltiples socios. Implica contemplar propuestas que requieren cierta audacia y visión de largo plazo, para comenzar a crear condiciones mínimas de bienestar para tantas familias sin esperanza, que perciben la migración como la única forma de mejorar sus condiciones de vida.

Juan Alberto Fuentes Knight

Economista guatemalteco.

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